个性小镇建设应在风靡城乡一体化进度中找准定位和取向

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任
徐林近两年来,特色小镇建设和发展如火如荼,各类特色小镇论坛、会展、博览会遍地开花,各种开发培育模式也是林林总总,各类机构和政府跻身其中,试图挖掘特色小镇建设带来的商机和政绩潜力。特色小镇发展可以在国家发展格局中发挥积极作用党的十九大提出了七大战略,其中乡村振兴战略和区域协调发展战略是全新战略,这是针对新时代我国社会主要矛盾发生变化,提出新的国家战略目标后做出的新的战略决策。实施新的两大战略,是在城市化快速发展的大趋势和大背景下展开的,与我国正在实施的国家新型城镇化战略,有紧密联动关系,彼此之间应该相互支撑、相互推动。我国城市化进程还没有结束,目前城市化率大约在58%左右,据有关预测,2020年会达到60%左右,2030年达到70%左右。未来还会有两亿以上的农村农业人口进入到城市化地区的非农产业去就业居住,成为城市常住居民。十九大报告有几句很重要的论述值得我们关注。一是要实施城乡融合发展的体制机制和政策体系,二是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。第一句表明,要促进乡村振兴战略实施,必须通过深化改革,形成各类生产要素能够在城乡间自由双向流动高效配置的体制机制,特别是要为城市现代化要素(技术、人才、管理、资金)与农村土地生产要素的高效结合提供制度保障。第二句表明,如果我们能以城市群为主体形成大中小城市和小城镇这条发展的城镇格局,考虑到今后我国人口的80%以上都会居住在20个左右大小不等的城市群地区,会有利于促进区域协调发展和乡村振兴。这是因为在我国城市化进程中,超大城市、特大城市和大城市发展相对较快,而且在越长越大,而小城市和小城镇发展相对不足,对各类要素吸引力不够,这一对比和差距引起了一些担忧。因此,较长时期一直有人认为,小城镇和特色小镇作为我国城镇体系的重要组成部分,连接城市与乡村的纽带和缓冲地带,应该得到更加健康的发展,更好服务于农业和农村的发展,更好迎合城市居民特别是大城市特大城市居民日益涌现的对乡村乡愁和青山绿水的价值追求和回味,更好发挥对乡村振兴战略实施的支撑作用,过去甚至有人提出“小城镇大战略”的构想。正因为如此,无论是国家领导人还是政府有关部门,都给予特色小镇发展这一在浙江率先探索的模式高度的重视,并希望将浙江特色小镇建设中的好模式和好样板,推广到全国的其他地区。许多地方也纷纷组团到浙江去参观学习,希望学到特色小镇发展的浙江模式和经验。从各地特色小镇的实践看,特色小镇不同于普通的行政建制小城镇,一般是基于小镇所在地资源禀赋或其他优势条件,在一定的城镇空间范围内吸引资本、企业、技术、人口等生产要素和创新要素聚集,形成能够发挥当地禀赋优势、服务于更大范围消费群体的特色产业,以及依靠产业支撑的小镇。这一特点使得特色小镇更能够成为创新和创业的平台,成为特色产业培育和发展的平台。从特色小镇的产业支撑看,特色小镇的特色产业有基于本身独特禀赋优势内生的产业,也有围绕所在地区支柱产业集群配套的产业,具有在一定空间范围内融合产业、城镇、人口、服务等多种功能的空间载体,能够吸引人口、资本、技术、企业等聚集并逐步发展壮大,其非行政区建制的特殊地位也为创新小镇管理和运营模式提供了便利,对当地发展起到了支撑推动作用,也为周边城市提供了良好的服务和配套,是我国城市化进程中值得关注的创新探索和尝试。全国不少地区政府甚至出台了专门的激励政策和培育建设标准,试图推动特色镇的快速发展,一些投资运营商也各取所需,纷纷加入到特色小镇的投资建设和运营中。从某种程度上说,浙江特色小镇的探索实践已经转化为全国多地特色小镇发展的一股热潮,值得关注并评判。特色小镇发展呈运动化趋势热潮之中必有泥沙,通过观察和调研我们发现,在政府主导激励下的特色小镇建设潮,也存在着明显的问题,主要有:一是呈现运动化趋势。在政府评比纳入名单和各类激励政策的推动下,一些地区特色小镇建设已经成为政府的重点工作,有些地区甚至有专门的特色小镇数量、投资规模、产值、人口等考核指标。二是具有政绩功利性。一些地方政府把特色小镇作为投资平台来打造,希望利用特色小镇招商引资,带动当地固定资产投资和经济增长,只要投资商承诺投资就是特色小镇建设的资源,缺乏必要的引导、规范和耐心。三是小镇建设园区化。一些地区为了迎合特色小镇建设的的指标考核要求,简单把产业园区带帽为特色小镇,内涵和外壳依然是产业园区,营造的发展环境也是园区发展生态,有的特色小镇甚至连一个居民都没有,完全颠覆了我们对传统小镇概念的理解。

特色小镇建设应在新型城镇化进程中找准定位和方向——国家发展改革委规划司陈亚军副司长在2017年中国新型城镇化论坛暨千企千镇工程启动仪式上的发言

●小城镇增长的旧动能已经减退,新动能还没有形成。从新时代国家重大战略来讲,十九大报告提出实施“乡村振兴战略”“区域协调发展战略”等,指出未来将以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化等,小城镇在国家战略中获得了新的使命担当。改革开放之初,小城镇之所以成为中国城镇化的起点和重要组成部分,主要有四股力量,即农村大量剩余劳动力形成推力、小城镇落户政策形成拉力、乡镇企业繁荣发展形成引力、国家城市方针形成助力。综合分析小城镇发展的历史,以及小镇发展的力量演进特征,我们推断提出小城镇发展将出现如下趋势:小城镇在城镇化政策中的地位不会被抹掉。

习近平总书记在党的十九大报告中指出,“实施区域协调发展战略”,“建立更加有效的区域协调发展新机制”。这是对我国区域发展的新部署新要求,是新时代解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要途径,对加快建设现代化经济体系、促进高质量发展、实现“两个一百年”奋斗目标,具有重大战略意义。

刚才,祖才副主任介绍了2016年新型城镇化取得的新进展,展望了2017年推进城镇化建设的新设想,深刻阐述了特色小镇建设和“千企千镇工程”的重要意义和方向举措。回顾刚刚过去的2016年,推进新型城镇化工作的确是成果丰硕、亮点纷呈、可圈可点。2017年随着相关改革的深化和政策的落地,新型城镇化建设仍然大有可为、成效可期、前景广阔。下面,我结合今天实施“千企千镇工程”推进美丽特色小镇建设,谈点认识和体会。我的发言题目是:特色小镇建设应在新型城镇化进程中找准定位和方向,提出三个问题,与大家共同探讨。

小城镇发展;城镇化;动能;形成;需要;乡村;增长;振兴;发展战略;改革开放

新时代实施区域协调发展战略的重大意义

第一,如何认识特色小镇在新型城镇化建设中的定位?


小城镇增长的旧动能已经减退,新动能还没有形成。小城镇过去40年来高速增长的目标、模式体系,已经得不到有效延续。未来,以高质量发展为核心的目标、模式、道路体系,还需要在实践中逐步形成。

实施区域协调发展战略是我国区域经济发展理论的重大创新。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹内外、放眼全局,提出建设“一带一路”倡议和京津冀协同发展、长江经济带发展战略,推动形成了全面联动的区域发展新格局。党的十九大报告根据我国社会主要矛盾的变化,立足我国区域差异大、发展不平衡的基本国情,以全方位、系统化、协同性视角,提出今后一个时期实施区域协调发展战略的主要任务,必将进一步开创我国区域协调发展新局面。

城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是个巨大而复杂的系统工程。城镇化的核心是人的城镇化,这是世界各国的普遍共识,也是我国新型城镇化区别与传统城镇化的本质属性。


城镇化与乡村振兴在政策与实践交汇之地就是小城镇。小城镇联系着城与乡,在城乡融合发展中能够起到“码头”与“平台”作用。高度重视小城镇,是乡村振兴的需要。在乡村振兴中发挥自身作用,是小城镇融入国家发展战略、开拓发展空间的需要。

实施区域协调发展战略是建设现代化经济体系的重要保障。当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,区域经济发展必须加快实现质量变革、效率变革、动力变革。实施区域协调发展战略,推动各区域缩小基本公共服务差距,实现基本公共服务均等化;提升区域间互联互通,推动区域互动、城乡联动、陆海统筹;促进生产要素自由流动,提高资源空间配置效率;依据主体功能定位发展,充分发挥比较优势,推动各区域加快转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力,进而实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

国家新型城镇化规划提出以人为本的核心理念,是对城镇化的正本清源,以人为本,不仅要以市民为本,也要以农民工和农民为本。新型城镇化规划中明确的四大战略任务,核心都是围绕人展开的:推进农业转移人口市民化,是为了解决目前2亿多农民工在城市的身份和待遇问题;优化城镇化布局,是为了解决未来10亿左右城镇人口在哪里分布的问题;提高城市可持续发展能力,是为了解决城市产业就业、基础设施、公共服务和管理水平对人口的承载支撑问题;推动城乡发展一体化,是为了解决仍留在农村的人口能够同样分享现代化成果的问题。

改革开放40年来,中国城镇化快速发展,其重要起点是农村改革与小城镇发展。从新时代国家重大战略来讲,十九大报告提出实施“乡村振兴战略”“区域协调发展战略”等,指出未来将以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化等,小城镇在国家战略中获得了新的使命担当。

实施区域协调发展战略是打赢精准脱贫攻坚战的强大支撑。打赢精准脱贫攻坚战,保证现行标准下的脱贫质量,要瞄准特定贫困群众精准帮扶,向深度贫困地区聚焦发力。实施区域协调发展战略,加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,紧紧抓住集中连片特殊困难地区这个重点,农村贫困人口脱贫这个短板,深入实施东西部扶贫协作,重点攻克深度贫困地区脱贫任务,坚决打好精准脱贫攻坚战,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。

那么,人口城镇化,与特色小镇的关系是什么?这就不能回避长期以来发展大中小城市和小城镇之争问题,这既是个学术问题,也是个政策取向问题,直接关乎小镇的发展定位和发展方向。

改革开放之初,小城镇之所以成为中国城镇化的起点和重要组成部分,主要有四股力量,即农村大量剩余劳动力形成推力、小城镇落户政策形成拉力、乡镇企业繁荣发展形成引力、国家城市方针形成助力。“主体人群+主要模式+主流话语+主导方向”的组合,构成强大的动能,推动小城镇发展,开启了中国的城镇化进程。

区域协调发展战略的时代特点